Venerdì 16 maggio 2025 si è tenuta, presso l’Università Mercatorum (Palazzo Costaguti, a Roma), una Tavola rotonda su: Energia, sviluppo sostenibile e sicurezza nazionale. Nuove sfide e prospettive alla luce del diritto internazionale e del diritto dell’Unione europea. L’incontro ha rappresentato un’occasione di confronto tra studiosi, mondo dell’impresa e organizzazioni di settore su temi certo di grande attualità ed interesse.
Professoressa Mauro, può anzitutto chiarirci – a fronte di interpretazioni spesso diverse – cosa si intende per ‘sviluppo sostenibile’ e se, a suo avviso, si tratta di un principio o un concetto giuridico e di che portata, anche luce del diritto internazionale e del diritto dell’UE?
In prima approssimazione, possiamo dire che con l’espressione sviluppo sostenibile si fa riferimento a un’idea di sviluppo che non presupponga solo la crescita economica ma anche la promozione e la protezione di altre dimensioni, quali quella ambientale e quella sociale. A livello giuridico, il concetto è stato introdotto dalla Commissione mondiale su ambiente e sviluppo nel suo rapporto Our Common Future (il c.d. «Rapporto Brundtland») del 1987, in cui lo sviluppo sostenibile è definito come uno sviluppo that meets the needs of the present without compromising the ability of future generations to meet their own needs.
Nella sua formulazione originaria, dunque, tale concetto si limitava a prevedere l’attuazione di politiche di sviluppo nel rispetto delle esigenze ambientali secondo un principio di equità intergenerazionale, richiedendo un utilizzo delle risorse naturali tale da soddisfare le generazioni presenti e future. Tale chiave di lettura si ritrova pure nell’art. 3 della Dichiarazione di Rio sull’ambiente e lo sviluppo, adottata al termine della Conferenza dell’ONU del 1992. Inoltre, secondo il Principio 2 di tale Dichiarazione, gli Stati hanno il diritto sovrano di sfruttare le proprie risorse sia secondo le loro politiche ambientali, sia in virtù delle loro politiche di sviluppo, sempre mantenendo il dovere di assicurare che le attività sottoposte alla loro giurisdizione o al loro controllo non causino danni all’ambiente di altri Stati o di zone situate oltre i limiti della giurisdizione nazionale.
Dunque, secondo il diritto internazionale contemporaneo, gli Stati possono disporre delle risorse naturali presenti nei loro territori e negli spazi soggetti alla loro giurisdizione, ma sono tenuti a garantire la conservazione, nonché un utilizzo razionale ed efficiente di tali risorse e la loro riproducibilità, nel senso che lo sfruttamento delle risorse naturali deve avvenire nel rispetto di uno sviluppo sostenibile. Attualmente, pertanto, lo sviluppo sostenibile è inteso in senso molto ampio, come concetto che si caratterizza per lo stretto legame tra gli obiettivi politici di crescita economica, protezione ambientale, sviluppo umano e sociale.
Per quanto riguarda la natura giuridica dello sviluppo sostenibile alla luce del diritto internazionale, occorre ricordare che essa resta controversa, sebbene il concetto sia richiamato in numerosi atti e convenzioni internazionali. In effetti, la Corte internazionale di giustizia, nella sua sentenza del 25 settembre 1997 relativa al celebre caso Gabčíkovo–Nagymaros, ha fatto riferimento meramente all’esistenza di un concetto dello sviluppo sostenibile quale elemento di collegamento fra tutela ambientale e sviluppo economico. Va anche detto, però, che nella sua opinione individuale, allegata a tale sentenza, il giudice Weeramantry osserva che: The principle of sustainable development is … a part of modern international law by reason not only of its inescapable logical necessity, but also by reason of its wide and general acceptance by the global community.
Il principio/concetto dello sviluppo sostenibile è, poi, ampiamente riconosciuto nell’ordinamento dell’UE, nell’ambito del quale è stato introdotto dal Trattato di Maastricht del 1992 e ripreso ed ampliato dal Trattato di Amsterdam del 1997. Esso trova fondamento giuridico in diverse norme primarie, come l’art. 3, paragrafi 3 e 5 TUE, l’art. 11 TFUE e l’art. 37 della Carta di Nizza, e ha ispirato, a partire dall’inizio degli anni ‘2000, una strategia di crescita basata sulla lotta ai cambiamenti climatici e la realizzazione di un’economia a basse emissioni di carbonio, espressa, in particolare, nello European Green Deal del 2019. Sempre in ambito UE, inoltre, sono stati adottati, negli ultimi decenni, strumenti di diversa natura, quali incentivi economici, obblighi di informazione e misure di natura volontaristica, al fine di favorire la concreta attuazione del principio da parte di tutti gli stakeholders.
In una fase caratterizzata da continue, dirompenti dinamiche geopolitiche, quale importanza ha assunto il settore ‘energia’ nel contesto delle politiche per lo sviluppo sostenibile? Ritiene che il trend di crescita degli investimenti per le rinnovabili sia oggi ‘a rischio’?
L’energia ha sempre svolto un ruolo chiave per ogni Paese in termini economici, sociali e politici. Pertanto, i governi hanno tradizionalmente considerato la questione della sicurezza energetica una preoccupazione fondamentale, poiché direttamente correlata alla garanzia della sicurezza nazionale.
Ora, in passato, la sicurezza energetica era principalmente legata all’obiettivo di ridurre la dipendenza dagli altri Stati e di garantire la disponibilità di fonti energetiche primarie. Sebbene la disponibilità ininterrotta di energia a prezzi accessibili rimanga l’obiettivo chiave della sicurezza energetica, vi sono nuovi aspetti, nuove misure e nuove sfide da considerare. In particolare, possiamo dire che la prospettiva della sicurezza energetica varia a seconda dell’orizzonte temporale considerato. Nel breve termine, la capacità di un sistema di rispondere efficacemente a improvvisi cambiamenti nella domanda e nell’offerta è cruciale. Viceversa, nel lungo termine, diventa imperativo dare priorità a investimenti in linea con le esigenze, appunto, di uno sviluppo sostenibile. In altri termini, la sicurezza energetica implica la garanzia di forniture sicure, accessibili e convenienti per uno Stato, ma al tempo stesso l’approvvigionamento dovrebbe essere sostenibile a lungo termine. Questo approccio introduce una nuova dimensione fondamentale, quella della sostenibilità, nel concetto di sicurezza energetica e nelle relazioni energetiche internazionali.
Pertanto, certamente resta cruciale garantire l’accesso a forniture energetiche a prezzi accessibili e anticipare i rischi emergenti nel settore elettrico. Tuttavia, è essenziale pure rafforzare le catene di approvvigionamento che interessano tecnologie energetiche pulite e minerali necessari per produrle, nonché affrontare le crescenti minacce che gli eventi meteorologici estremi rappresentano per i sistemi energetici. Questo significa che bisogna ridurre al minimo le emissioni di CO2 e metano. Le conseguenze fisiche del cambiamento climatico rappresentano una minaccia per la sicurezza delle infrastrutture energetiche globali e dei flussi commerciali. Un approccio globale alla sicurezza energetica deve includere significative riduzioni delle emissioni legate all’energia che stanno creando rischi per l’approvvigionamento energetico, nonché sforzi per rendere i sistemi energetici più resilienti ai cambiamenti climatici.
Questo ci fa capire che sicurezza energetica e azione per il clima vanno di pari passo. Infatti, l’attuazione di tecnologie energetiche pulite e competitive in termini di costi rappresenta una soluzione imprescindibile sia per ridurre le emissioni, sia per limitare la dipendenza da combustibili soggetti a volatilità di prezzo e a possibili interruzioni. Valutare la sicurezza energetica richiede, ormai, un approccio globale che comprende non solo i rischi tradizionali, ma anche quelli che potrebbero emergere a causa dell’impatto del fenomeno del cambiamento climatico.
Anche l’UE dovrebbe considerare la propria sicurezza energetica nel suo complesso, evitando di concentrarsi esclusivamente sulla sicurezza dell’approvvigionamento energetico. La concezione tradizionale di un sistema basato sui combustibili fossili rende l’Unione fortemente dipendente da forniture costose e da attori esterni che possono compromettere la sua sicurezza energetica, come la recente crisi dovuta all’aggressione russa dell’Ucraina ha dimostrato. La crisi energetica degli ultimi anni non deve peraltro divenire un ostacolo agli sforzi per contrastare il cambiamento climatico. D’altronde, vi sono state, recentemente, diverse prove di un graduale spostamento verso sistemi energetici più puliti e sicuri, come l’Inflation Reduction Act degli Stati Uniti, il pacchetto Fit for 55 e REPowerEU dell’UE, il programma Green Transformation (GX) del Giappone, l’obiettivo della Corea di aumentare la quota di nucleare e fonti rinnovabili nel suo mix energetico e gli ambiziosi obiettivi di energia pulita di Cina e India.
Negli ultimi anni, soprattutto a partire dalla Comunicazione sul Green Deal del dicembre 2019, l’UE ha dato priorità alla c.d. ‘transizione ecologica’ e alla mitigazione del cambiamento climatico. Quale pensa siano stati – a fronte dell’impatto economico di obiettivi, misure e standard di tutela – i risultati conseguiti e crede vadano nella giusta direzione i programmi della nuova Commissione ‘Von der Leyen’?
In effetti, da qualche anno l’UE sta promuovendo un processo di transizione ecologica, sia a livello interno sia nelle sue relazioni esterne. L’Unione ha assunto un ruolo di primo piano nella lotta ai cambiamenti climatici, stabilendo, nel 2018, l’obiettivo politico della “neutralità climatica” entro il 2050, le cosiddette “emissioni zero”, ovvero il raggiungimento di uno stato in cui le emissioni di gas a effetto serra non superano la capacità della terra di assorbire le stesse. Il suddetto obiettivo richiede il controllo e la progressiva riduzione di tali emissioni. Sulla base di questa scelta, nel dicembre 2019 la Commissione ha lanciato il c.d. Green Deal, una nuova strategia di crescita fondata su un piano d’azione che prevede la promozione di un uso efficiente delle risorse, con l’attuazione di un’economia pulita e circolare, il ripristino della biodiversità e la riduzione dell’inquinamento. Il Green Deal, quindi, rappresenta lo strumento principale attraverso cui l’UE sta cercando di conseguire il fondamentale traguardo stabilito dall’Accordo di Parigi del 2015, che impone alle Parti contraenti di limitare l’aumento della temperatura globale al di sotto di 2 gradi Celsius, con un obiettivo preferenziale di 1,5 gradi Celsius, rispetto ai livelli preindustriali. In tale ottica, l’UE ha deciso una serie di misure, tra cui il maggiore utilizzo delle fonti energetiche rinnovabili e la riduzione delle fonti altamente inquinanti. Inoltre, l’Unione sta cercando anche di incidere direttamente sull’operato delle imprese attraverso la promozione dei cosiddetti criteri “ESG” che, come è noto, sono indicatori tramite cui è valutato l’impegno di un’azienda in termini di sostenibilità in riferimento a tre dimensioni ovvero environment, social, e governance. Tali indicatori influiscono sull’operatività delle aziende, svolgendo un ruolo fondamentale nell’orientare le loro decisioni strategiche a lungo termine.
Negli ultimi anni, sono state approvate importanti direttive in materia di sostenibilità, che hanno imposto alle aziende un impegno crescente per rimanere competitive. Va ricordata, ad esempio, la Direttiva UE 2022/2464 sulla rendicontazione societaria di sostenibilità del 14 dicembre 2022 (c.d. “Direttiva CSRD”), che sta già influenzando il modo in cui altri Paesi stanno introducendo requisiti di rendicontazione ESG. Tale direttiva si basa su 12 standard europei di rendicontazione di sostenibilità concernenti diversi temi ESG, tra cui l’economia circolare e il cambiamento climatico.
La Direttiva prevede un’informativa completa sui fattori ESG e obblighi di rendicontazione per circa 50.000 aziende, includendo grandi, piccole e medie imprese quotate nell’UE, nonché alcune società extra-UE che hanno operazioni significative nell’UE. La rendicontazione avrebbe dovuto avere inizio a partire dal gennaio 2025 per l’esercizio finanziario 2024, con un’attuazione graduale negli anni successivi. Poi, il 26 febbraio 2025, la Commissione europea ha presentato il c.d. “pacchetto Omnibus”, attraverso il quale l’Unione ha cercato di semplificare gli obblighi di rendicontazione per le imprese in riferimento a tre normative chiave, compresa la rendicontazione societaria di sostenibilità, la Direttiva (UE) 2024/1760 del 13 giugno 2024, relativa al dovere di diligenza delle imprese ai fini della sostenibilità e la Tassonomia UE.
Il 14 aprile 2025 è stata adottata la Direttiva (UE) 2025/794, che modifica le direttive (UE) 2022/2464 e (UE) 2024/1760 per quanto riguarda le date a decorrere dalle quali gli Stati membri devono applicare gli obblighi relativi alla rendicontazione societaria di sostenibilità e al dovere di diligenza delle imprese ai fini della sostenibilità. Tale Direttiva è nota come “stop the clock”, in quanto ha previsto lo slittamento di alcune delle scadenze in materia ESG. Vorrei chiarire, però, che tale slittamento è collegato alla complessità insita nei criteri ESG, che hanno indotto il legislatore europeo a intervenire per evitare che la ricerca di sostenibilità possa tradursi in una minore competitività delle imprese europee. Quindi, si è cercato di bilanciare gli obiettivi del Green Deal con la necessità di mantenere la competitività del mercato. Per tale ragione, mi sento di concludere che non stiamo assistendo ad alcun regresso della normativa dell’UE in materia di sostenibilità, ma solo alla ricerca di soluzioni più equilibrate.
Uno dei focus della Tavola rotonda, e della sua relazione, è stato quello del rapporto tra le problematiche concernenti energia e sviluppo sostenibile e quelle relative alla sicurezza nazionale. Può spiegarci meglio?
L’energia ha sempre svolto un ruolo chiave per ogni Paese in termini economici, sociali e politici. Pertanto, i governi hanno tradizionalmente considerato la questione della sicurezza energetica una preoccupazione fondamentale, poiché direttamente correlata alla garanzia della sicurezza nazionale.
Ora, nel settore energetico un ruolo importante, ma anche ambivalente, è svolto dagli investimenti stranieri. Mi spiego meglio. Gli investimenti stranieri possono apportare un contributo fondamentale in termini di tecnologia e capitali. Allo stesso tempo, proprio per l’importanza degli investimenti diretti esteri (IDE) nel settore energetico, i governi hanno tradizionalmente imposto restrizioni e, per ragioni di sicurezza nazionale, cercato di impedire agli investitori stranieri di ottenere il controllo sugli impianti di produzione, stoccaggio e distribuzione di energia, come le raffinerie di petrolio strategiche e le reti energetiche. Dagli anni ’70, il settore energetico è stato tradizionalmente incluso nell’ambito dei regimi nazionali di screening, ovvero di controllo degli investimenti stranieri. In passato, principalmente gli IDE nell’esplorazione, produzione, trasmissione e fornitura di energia sono stati soggetti al controllo dello Stato ospite per motivi di sicurezza nazionale o pubblica. Attualmente, con l’ampliamento delle definizioni di ‘infrastrutture critiche’ (inclusa la digitalizzazione dell’approvvigionamento energetico) e ‘tecnologie critiche’, nonché con la crescente attenzione ai dati e alle tecnologie basate sui dati, i meccanismi di screening degli investimenti comprendono una gamma più ampia di aziende e attività.
Tenendo conto della rilevanza degli IDE, gli Stati hanno adottato leggi che vietano o limitano (in termini di percentuale di partecipazione) gli investimenti stranieri nelle infrastrutture del gas naturale o dell’elettricità, riservano la proprietà o il controllo di determinate infrastrutture allo Stato o restringono la capacità degli investitori privati di detenere azioni in tali infrastrutture. Inoltre, nell’ambito dei regimi di ‘golden share’ o ‘golden power’, i governi, in qualità di azionisti di minoranza nelle infrastrutture energetiche e nelle società di fornitura, possono porre il veto su determinate operazioni relative agli investimenti, come l’acquisizione di azioni o la cessione di attività.
Detto ciò, va chiarito che le implicazioni per la sicurezza alla base dei meccanismi di screening degli investimenti energetici potrebbero generare situazioni di conflitto tra interessi divergenti e obiettivi opposti. Infatti, da un lato, i sistemi di screening possono essere impiegati per garantire la sicurezza nazionale / sicurezza energetica limitando le transazioni rischiose; dall’altro, la politica di screening potrebbe avere un effetto dissuasivo sugli investimenti esteri necessari a finanziare la transizione energetica e/o altri obiettivi energetici.
Un aspetto cruciale per il perseguimento degli obiettivi in materia di sviluppo sostenibile, cambiamento climatico e sicurezza energetica è sicuramente quello degli investimenti, o, meglio, dell’adeguatezza degli investimenti. Ci sono al riguardo novità nella configurazione dei nuovi trattati in materia di investimenti e dei nuovi accordi di cooperazione stipulati dall’UE?
Dunque, transizione energetica e lotta ai cambiamenti climatici richiedono ingenti investimenti sia pubblici sia privati, anche provenienti dall’estero. Tale esigenza, chiaramente indicata nella stessa Agenda per lo sviluppo sostenibile dell’ONU del 2015, è stata messa in evidenza in diversi rapporti dell’Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), la principale autorità internazionale per gli aspetti scientifici ed economici dei cambiamenti climatici. Peraltro, fermo restando il contributo fondamentale che gli investimenti stranieri possono apportare – in termini di capitali e tecnologia – all’attuazione degli Obiettivi per lo sviluppo sostenibile che la comunità internazionale si è data, vi è una ampia rete di accordi internazionali volti alla promozione e protezione di tali investimenti (i cosiddetti “International Investment Agreements” o IIAs) la cui applicazione potrebbe, invece, ostacolare il conseguimento dei suddetti obiettivi, avendo un impatto negativo sulla lotta ai cambiamenti climatici e, in generale, sulla salvaguardia dell’ambiente.
Gli IIAs contengono norme volte a tutelare, sia a livello sostanziale che procedurale, i nazionali di una Parte contraente che investono nel territorio dell’altra Parte contraente (o delle altre Parti Contraenti). Tali norme, in particolare quelle di natura procedurale che contemplano l’arbitrato sugli investimenti, potrebbero scoraggiare l’adozione di misure ambientali e misure energetiche adottate dallo Stato ospitante per contrastare il cambiamento climatico.
Perciò, da una parte, gli IIAs sono stati visti come uno strumento fondamentale per attrarre investimenti stranieri, dall’altra, tali trattati possono avere il c.d. chilling effect sulla capacità dei governi di adottare misure nel campo ambientale e in quello energetico, poiché non solo non tutelano il c.d. right to regulate dello Stato ospite, ma contengono varie disposizioni, di natura sia sostanziale (ad esempio, il divieto di espropriazioni indirette e l’obbligo di trattamento giuste ed equo) sia procedurale, che facilitano procedimenti arbitrali internazionali che, molto spesso, si concludono a vantaggio dell’investitore privato e a scapito dello Stato.
Inoltre, la maggior parte degli IIAs non contiene disposizioni ad hoc in materia ambientale o clausole dirette a promuovere e proteggere low-carbon investments (c.d. old-generation treaties).
Comunque, nell’ambito degli IIAs, vi sono anche i cosiddetti new generation treaties, che tutelano maggiormente il diritto dello Stato di disciplinare materie di interesse pubblico come l’ambiente, anche quando ciò possa avere ripercussioni sull’investitore straniero, e che includono apposite disposizioni in materia di tutela dell’ambiente, lotta ai cambiamenti climatici e responsabilità sociale delle imprese.
Può farci qualche esempio?
Certo, gli IIAs più recenti, come quello tra Marocco e Nigeria del 2016 o tra Singapore e Indonesia del 2018, riconoscono il diritto esplicito degli Stati di regolamentare e incorporare articoli specifici riguardanti l’ambiente, l’azione per il clima e lo sviluppo sostenibile, consentendo così agli Stati di adottare misure ambientali senza la minaccia di essere portati dinnanzi a tribunali arbitrali internazionali.
Un altro importante esempio è il Protocollo sugli investimenti dell’Area di libero scambio continentale africana (AfCFTA, 2023), che include esplicitamente clausole per promuovere e facilitare investimenti nell’energie rinnovabili. Allo stesso modo, l’Accordo di partenariato economico globale tra Giappone e Regno Unito (CEPA, 2020) contiene clausole volte a promuovere investimenti importanti per la mitigazione dei cambiamenti climatici, ad esempio quelli legati alle energie rinnovabili e a beni e servizi che si caratterizzano per l’efficienza energetica. Inoltre, l’Accordo di partenariato strategico, commercio e cooperazione tra Moldavia e Regno Unito del 2020 incorpora disposizioni che promuovono la diffusione di tecnologie a basse emissioni di carbonio e di adattamento sicure e sostenibili. Vale la pena menzionare anche l’Accordo Stati Uniti – Messico – Canada (USMCA) del 2018, che prevede finanche procedure ad hoc e meccanismi per attuare le politiche di azione climatica degli Stati attraverso la cooperazione interstatale, come comitati congiunti, dialoghi congiunti, consultazioni sull’azione per il clima e gruppi di esperti. Infine, l’UE, dall’Accordo di libero scambio con la Corea del Sud del 2009, ha iniziato a includere nei propri accordi commerciali un capo (“chapter”) dedicato al commercio e allo sviluppo sostenibile, che contiene disposizioni sulla tutela dell’ambiente, sui diritti dei lavoratori e sui cambiamenti climatici. Negli ultimi anni, inoltre, l’Unione sta ha cercato anche di perfezionare i meccanismi per favorire l’applicazione delle disposizioni in materia di sostenibilità contenute nei suoi accordi commerciali. Infine, il 17 novembre 2023, è stato concluso l’Accordo UE-Angola sull’agevolazione degli investimenti sostenibili (SIFA), il primo accordo dell’Unione il cui obiettivo è promuovere gli investimenti esteri necessari per raggiungere gli obiettivi di sviluppo sostenibile.
Ritiene che le grandi società internazionali stiano partecipando – vincolate da norme o orientate da scelte di mercato – a una crescita economica effettivamente rispettosa dei diritti umani e dell’ambiente?
Sicuramente, la ricerca di una sostenibilità dello sviluppo ha portato all’adozione di modelli di produzione e di consumo nuovi, definiti «circolari» (in cui i prodotti vengono prima realizzati e, una volta consumati, smaltiti come rifiuti), la cui attuazione prevede un coinvolgimento sempre maggiore di attori non statali quali le imprese e la società civile. Tali modelli sono fortemente promossi dall’UE. Inoltre, come dicevo, in tale settore hanno acquisito crescente rilevanza gli standard ESG che, appunto, incidono sull’operato delle imprese. Quindi, direi che, nonostante i ritardi, la strada verso una maggiore sostenibilità è ormai stata intrapresa anche dalle società e, soprattutto, è un fenomeno irreversibile.
Professoressa, infine, e ringraziandola ancora per la disponibilità data, le vorremmo chiedere informazioni sul gruppo dell’Università Mercatorum, da lei diretto, che sta lavorando su questi temi e, in particolare, sulla ricerca: Energia, sicurezza nazionale e cambiamenti climatici: la promozione di uno sviluppo sostenibile nell’ottica del diritto internazionale e del diritto dell’Unione europea.
Grazie per questa domanda, perché mi permette di ricordare che la Tavola rotonda del 16 maggio si inserisce nell’ambito di un progetto che ha ottenuto un finanziamento di Ateneo per la ricerca scientifica. Tale progetto coinvolge un affiatato gruppo di ricerca di studiosi dell’Università Mercatorum, di cui fanno parte le colleghe Maria Beatrice Deli, Giulia Ciliberto e Martina Di Lollo, e il collega Andrea Insolia. Inoltre, partecipa al progetto anche, come unità esterna, Ilaria Espa, professoressa di diritto internazionale dell’economia presso l’Istituto di diritto dell’USI (Università della Svizzera italiana). Vorrei aggiungere che la tavola rotonda è stata l’occasione per condividere i primi risultati dell’analisi effettuata dai singoli componenti del gruppo in relazione ai rispettivi temi di ricerca. Tale iniziativa sarà seguita da un convegno di più ampio respiro, che organizzeremo nel mese di ottobre a conclusione del progetto, nel quale verranno coinvolti numerosi colleghi ed esperti della materia.
